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DEVELOPPEMENT LOCAL EN FRANCE: EMERGENCE ET EVOLUTIONS DES POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT LOCAL


Jean-Pierre Pellegrin


ENGLISH SUMMARY

Local development policies in France: Origins and evolution over the last four decades

Local development policies and practices are now at the centre of concerns and initiatives of local development actors; both public and private, and with for-profit or not-for-profit aims. This present state of affairs is the result of several waves of local development policies, and major changes in the social, economic and institutional environment occurring over the last four decades.

The 1970s are often regarded as the start of a local development movement. However, many development initiatives took place before the 1970s, during periods of high economic growth, as a reaction against left-behind rural areas and against over-centralisation. At the turn of the 1970s, rising unemployment and strong decentralisation gave a strong impulse to a movement of local employment initiatives, which flourished during the 1980s, and to a movement of rural renaissance. This approach, encouraged by the government, was also seen as a solution for manufacturing areas facing industrial dislocation, as well as for declining urban neighbourhoods, but with quite poor results.

During the 1990s, in the framework of new legislation on decentralisation and area-based sustainable development, new “more functional” areas such as rural (pays) and urban communities (communautés d’agglomération) were defined, and this gave an impulse to more strategically-oriented development policies. Local actors were invited to design and implement local development plans, funded within “contracts” signed by local authorities with Regional Councils within national or EU operational programmes. As a consequence, a shift occurred from top-down government policies to bottom-up locally designed an implemented strategic development plans.

Over the last decade, in a context of financial, public debt, and longer term ecological crisis, local development policies have been subject to multiple and often conflicting orientations, as well as lively academic and policy debates. A significant split appeared between different policies orientations: metropolitan and urban areas have been promoting business clusters (pôles de compétitivité) or other territorially concentrated forms of growth, while rural areas have been inclined to rely on policies attracting “external sources” of income from tourists and urban (often retired) residents. Another strand of policies and innovative practices are promoting “cities-in-transition models”, “circular economy” and “short circuits” (i.e. local produce that are distributed locally and local sources of energy locally consumed).

At a national level a parallel debate focuses on reducing growing disparities between urban districts and between areas hit by manufacturing decline and areas preserved from crisis. In spite of controversial outcome of traditional regional policies, (aménagement du territoire), the present government is promoting a policy towards “equality among territories”.


1. Introduction.

Ce chapitre décrit les étapes de l’évolution des politiques et des pratiques de développement local en France. Elle est marquée par un passage, au cours des années 1990, de pratiques impulsées par le gouvernement à des démarches stratégiques « depuis le bas » promues par les acteurs locaux

La section 2 rappelle les origines de ces mesures qui sont très antérieures aux années 1970. La section 3 décrit dans un nouvel environnement de montée du chômage et de décentralisation des institutions, le mouvement des initiatives locales d’emploi et de renouveau des zones rurales. La section 4 montre comment depuis les années 90 et dans le cadre de lois sur le développement territorial durable, se sont constitués des nouveaux territoires - pays et communautés d’agglomérations - dont les acteurs définissent des stratégies mises en œuvre dans le cadre de contrats avec les autorités locales, régionales ou dans le cadre de programmes nationaux (contrats de ville, pôles de compétitivité) ou européens (Leader). Enfin la section 5 mentionne, dans un contexte de crises mulitiples, des débats en cours sur les politiques de développement local, et en particulier entre des économies productives et des économies résidentielles, tandis que le gouvernement n’a pas renoncé à promouvoir une politique d’égalité des territoires.

2. Les origines.

On lit souvent que les actions de développement local sont apparues après les deux chocs pétroliers des années 70, en réponse au ralentissement de la croissance, à la montée du chômage, aux restructurations des industries de base et à la crise urbaine, dont les effets se concentraient sur des territoires ruraux défavorisés, des bassins industriels sinistrés ou des zones urbaines en crise. De fait le développement local est un mouvement antérieur à cette période.

En France, - pays longtemps très agricole -, les initiatives locales sont nées en milieu rural. La concentration de la population et des activités économiques dans des régions industrielles et urbaines - en particulier dans l’agglomération parisienne -, ont provoqué depuis le milieu du XIXème siècle, un fort exode rural depuis des campagnes dans lesquelles les activités artisanales ou les petites industries traditionnelles ont progressivement disparu. Au cours des années 1930, en réaction contre les effets de la crise économique, le chômage dans l’industrie, l’isolement et les difficultés de logement en milieu urbain, les archives mentionnent de nombreuses initiatives d’accueil des chômeurs venus des villes et de maintien des jeunes, par la création d’activités artisanales ou d’hébergement des premiers touristes, suite aux premières lois sociales sur les congés payés.

En 1947, alors que se met en place une planification indicative, un livre intitulé « Paris et le désert français », dénonçait cette hyper concentration et ces disparités géographiques croissantes. Son écho considérable incita le gouvernement d’un Etat, alors hyper centralisé, à concevoir des politiques régionales de déconcentration et d’aides à l’implantation d’industries dans des régions rurales. Cette volonté de réduire des disparités interrégionales, y compris entre des micro-régions, s’est traduite par une politique active « d’aménagement du territoire », coordonnée en 1949 par une Direction de l’Aménagement du territoire, puis à partir de 1963 par une Délégation interministérielle (DATAR).

Ces politiques descendantes d’aménagement, puis de rénovation, rural, financées par un Fonds de Rénovation Rurale, créé en 1949, ont pris la forme d’« Opérations localisées » dans des Secteurs pilotes, puis d’actions ciblées dans des Zones spéciales d’Action rurale, petites régions défavorisées de 5000 à 10000 habitants. En 1967 sont créés les Parcs Naturels Régionaux pour « protéger et mettre en valeur des espaces naturels habités mais fragiles ». En 1970, des Plans d’Aménagement rural (PAR) des zones défavorisées sont proposés ; ils feront l’objet de Contrats de Pays, avec des partenaires locaux incités à s’y impliquer, à définir des « perspectives de développement des zones rurales défavorisées » et à coopérer au sein de Comités d’Aménagement locaux. En 1972 sont lancées des actions spéciales pour les zones de montagne. Si les administrations publiques d’Etat ont un rôle déterminant dans leur conception et leur implémentation, de tous ces dispositifs, elles cherchaient à associer les collectivités locales, - aux compétences alors très limitées - et à s’appuyer sur des associations locales ou des réseaux dynamiques (Mouvement Familial Rural, Jeunesse Agricole Chrétienne, Jeunes agriculteurs, groupes d’artisans, etc.), autour de Foyers de Progrès, de Foyers ruraux et des Chambres des Métiers ou de Commerce, pourvus d’ « animateurs ». En 1975, se tiennent les premières rencontres nationales des animateurs de développement rural et en 1976, les premières assises nationales des Pays et des Comités d’Aménagement. (Houèe P. 1989).

D’autres dynamiques économiques locales sont aussi anciennes. En 1943 s’était créé, à Reims, à l’initiative d’entrepreneurs privés, le premier Comité d’Expansion Economique. On en compte 100 en 1954 et 170 en 1958. Ces Comités sont des associations où sont représentées les entreprises, les Chambres de commerce et d’industrie et les collectivités locales. Ils peuvent être locaux et centrés sur une ville, ou départementaux ; ils se fédèrent par région, ainsi qu’au niveau national. Ils participent dans le cadre des travaux des Commissions des plans nationaux, à l’élaboration de Programmes d’actions régionales. Au cours des années 1960, la DATAR a aussi initié, par la définition de « métropoles d’équilibre », des programmes de construction des villes nouvelles; puis des Contrats de ville moyenne qui sont les prémices d’une politique de développement urbain.

Ces politiques d’appui au développement local étaient toutes fortement « impulsées depuis le haut » par le ministre de l’Agriculture et par la DATAR et mises en œuvre par les Préfets de département et leurs services. Mais elles ont contribué à diffuser des démarches micro économiques et des outils, à recruter des agents de développement, à stimuler la constitution de réseaux d’acteurs. On parle alors d’aménagement et non de développement, - car ce terme est réservé aux pays « en voie de développement» et non à un pays supposé « développé ».

3. Après les chocs pétroliers : vers des démarches davantage ascendantes, mais dispersées.

Un nouvel environnement économique émerge au cours des années 70 à la suite des deux chocs pétroliers. La croissance se ralentit, un chômage structurel et une « nouvelle pauvreté » apparaissent et s’accroissent ; des secteurs industriels sont confrontés à de profondes mutations et à des délestages massifs de main d’œuvre. On assiste aux premières révoltes dans des « quartiers sensibles ». Les acteurs locaux se mobilisent pour apporter des réponses à ces dysfonctionnements sous la forme d’initiatives et d’actions de développement, appuyées par des programmes publics. L’une des innovations institutionnelles consiste à créer en 1982 un Secrétariat d’Etat au développement local et à l’économie sociale.

Au cours des années 1980, la première phase de la décentralisation (loi de 1982) opère un partage des pouvoirs entre l’Etat central et les trois niveaux de collectivités territoriales (communes, départements et régions), à qui des compétences sont transférées dans divers domaines. Notamment en matière de développement économique et de formation pour les Régions, administrées par des Conseils élus. Ces collectivités de plein exercice disposent d’une autonomie financière qui leur permet d’intervenir dans la vie économique locale. Elles ne sont plus soumises à la tutelle des Préfets. Leurs élus locaux deviennent des décideurs. Les Conseils régionaux élaborent des stratégies de développement, mises en œuvre dans le cadre de contrats avec les collectivités locales. Une seconde étape, entre 1992 et 2003, a proposé une organisation décentralisée du pays ; les communes -très nombreuses et de petites tailles en milieu rural ne sont pas fusionnées : elles sont encouragées à coopérer au sein de « communautés de communes ». Ces dispositions ont incité ces collectivités à innover, à soutenir les initiatives, à rapprocher les décisions de la population et à établir des relations contractuelles entre elles. Une troisième phase de la décentralisation est en discussion.

La politique d’aménagement du territoire est réorientée en direction des acteurs locaux. De nouveaux instruments leur sont proposés: des contrats sont signés entre l’Etat central et les villes ou pays, des Fonds nationaux (FIAT, FIDAR, FIAM) sont créés, les Contrats de pays sont étendus, les Parcs naturels régionaux se multiplient; des politiques de la montagne et du littoral sont renforcées, des appuis sont apportés aux « pays d’accueil touristique », des Opérations d’amélioration de l’habitat, des Conventions de développement et des Contrats d’initiative régionale sont proposés. Pour appuyer les démarches locales, la DATAR publie, à la fin des années 80, des guides méthodologiques. Elle incite les acteurs locaux à se fédérer ; elle finance des rencontres et des réseaux régionaux ; elle produit et diffuse des informations, de l’ingénierie et des échanges de pratiques.

Une politique régionale européenne conforte ces orientations avec les interventions croissantes des Fonds structurels et le recours à divers outils: Opérations de développement intégré en 1984, programmes intégrés méditerranées (PIM) en 1985, puis des premiers programmes d’initiatives communautaires (PIC).

On peut identifier plusieurs vagues – de portée très diverses - d’actions de développement local.

Les initiatives locales pour l’emploi (ILE)

En marge des mesures de politiques d’emploi qui restent centralisées, passives et centrées sur la gestion sociale du chômage, ces initiatives visent à stimuler les créations d’entreprises et d’emplois. Elles sont appuyées, au Ministère de l’Emploi, par une Mission de Promotion de l’Emploi, qui finance la création d’emplois d’initiative locale et des actions expérimentales. Des Fonds –national et régionaux - d’appui aux initiatives locales sont créés pour les financer.

Ces ILE prennent des formes individuelles et plus collectives. Les premières sont centrées sur l’aide aux « nouveaux entrepreneurs », tels que :
• les chômeurs, encouragés à créer leur emploi en capitalisant leurs indemnités de chômage et en bénéficiant de formations et de conseils.
• des jeunes diplômés, chercheurs ou ingénieur, invités par des Ecoles ou Centres de recherche appliquée, à exploiter des innovations technologiques ou des ressources locales ;
• des groupes (jeunes, femmes, immigrés) sous représentés dans les populations d’entrepreneurs, bénéficient de réseaux d’appui au démarrage et au financement.

Des associations locales, fédérées en réseau national créent des entreprises d’intérêt collectif ou d’économie sociale, en matière d’intégration au travail, de fourniture de services aux personnes ou de gestion de dispositifs d’emploi en faveur des jeunes, tels que les Travaux d’utilité collective (TUC) (Revue Française des Affaires Sociales, 1984).

Ce mouvement des initiatives locales d’emploi s’accompagne :
• D’une mobilisation croissante des acteurs locaux –et notamment des collectivités locales, mais aussi des partenaires sociaux locaux et des associations. Dans une centaine zones d’emploi, se créent à partir de 1981, des Comités de Bassin d’Emploi (CBE) tripartites, réunissant des élus, des chefs d’entreprises et des représentants des syndicats. Si leur but initial était d’appuyer la mise en œuvre locales des mesures nationales, ils deviennent rapidement des lieux d’observation, d’étude et d’analyse des marchés locaux du travail, de concertation et d’élaboration de plans locaux pour l’emploi et d’appui aux initiatives de création d’emplois. Un nombre croissant de communes urbaines ainsi que quelques départements vont promouvoir des politiques locales actives en faveur de l’emploi, bien que la compétence en matière d’emploi reste très centralisée.
• De la promotion d’une culture entrepreneuriale en particulier auprès des « nouveaux entrepreneurs » et de l’incitation à la création de petites entreprises, dont on constate qu’il s’agit d’une « affaire de réseaux » locaux à organiser et à mobiliser et en particulier de réseaux de formation, d’appui et d’accompagnement (par un réseau de Boutiques de gestion), ou en matière de financement du capital de démarrage (par le Réseau France Initiative) ou du micro crédit (par l’Association pour le Développement de l’initiative Economique, ADIE)
• D’un renouveau de l’économie sociale et en particulier des coopératives, proposées –avec des succès très inégaux- en cas de reprise par les travailleurs, d’entreprises en difficultés ainsi que des associations d’activités économiques, qui confortent l’émergence d’un « tiers secteur ».

Des timides réponses locales aux restructurations industrielles.

La reconversion des secteurs de base (charbon, textile, sidérurgie, constructions navales) va ébranler les bases économiques de régions ou bassins d’emploi industriels naguère florissants et fortement dépendant de ces grandes firmes. Mais l’urgence des solutions, les tensions sociales créées, le volume des suppressions d’emplois , la culture de la grande entreprise et du salariat, enfin, le pilotage par l’Etat des opérations de reconversion dans une quinzaine de « pôles de conversion » mobilisant d’importants financements, ont privilégié des réponses visant à attirer par des primes, subventions ou des crédits d’impôts, des investissements externes étrangers. Il faudra attendre les années 90, pour que soit préconisée, -sans beaucoup d’effets visibles- une gestion collective et prospective des crises locales, basée sur une mobilisation et coopération entre acteurs en vue de réorienter ou reconstruire la base de l’économie locale.

Toutefois, quelques démarches locales d’aide à ces reconversions, d’appui à la création d’activités ou de valorisation d’innovations technologiques et de ressources locales ont été conduites en marge ou en lien avec ces politiques publiques. On peut citer :
• la création de pépinières d’entreprises et de technopoles pour recréer un tissu industriel qui s’ajoutent, - souvent par effet d’imitation- aux démarches traditionnelles d’aménagement par les collectivités locales de zones ou bâtiments industriels ;
• des initiatives d’Ecoles d’ingénieurs et de centres de R& D qui stimulent la création de nouvelles activités et d’entreprises en soutenant des projets portés par des ingénieurs ou chercheurs (par ex Promotech à Nancy),
• des interventions conduites par des Délégations aux Implantations industrielles de grandes firmes (EDF, Renault) ou des Missions de reconversion (Rhône-Poulenc, Danone, Lafarge) sur les sites de leurs établissements, en aidant les PME-PMI locales, en valorisant des brevets, des ressources technologiques ou des savoir faire présents dans ces groupes et en soutenant des créations d’entreprises de certains de leurs salariés par essaimage, congés de création d’entreprises ou cofinancement de leurs projets.
• des initiatives de Comités d’Expansion économique dynamiques, de certains syndicats, et dans quelques bassins industriels en reconversion, d’élaboration, par les acteurs locaux, de Chartes intercommunales. (voir ci-dessous)

Des initiatives de renaissance rurale.

Le milieu rural reste en France, le laboratoire des actions locales impulsées par plusieurs forces :
• La fin de l’exode rural, constaté par le recensement de 1981 suscite une renaissance rurale, la révélation de potentialités quant à l’avenir ces milieux et l’effacement de visions formulées en termes de handicaps, de retards et d’appels aux subventions publiques. Le slogan est « il n’y a pas de territoires sans avenir mais des territoires sans projet».
• Les nouveaux dispositifs de politiques nationales de développement rural qui, en conséquence de la décentralisation, révèlent de nouvelles relations entre l’Etat et les collectivités locales. En 1983, les Chartes intercommunales de développement et d’aménagement, permettent aux collectivités qui le souhaitent de définir des perspectives de développement à moyen terme et des programmes d’action, ainsi que les conditions de fonctionnement des équipements et services publics pour les mettre en œuvre, à définir dans le cadre de contrats et de cofinancements. Ces Chartes illustrent une transition entre :
o des démarches descendantes (les anciens PAR) et des approches ascendantes,
o des relations tutélaires et des relations contractuelles et partenariales avec l’Etat.

Elaborées à titre expérimental sur 12 sites en 1983, on en compte 350 en 1988 dans des régions rurales intégrant les villes petites et moyennes, mais aussi dans quelques agglomérations et bassins industriels en reconversion. Leur mise en œuvre s’accompagne du recrutement par les intercommunalités, districts de communes ou municipalités qui portent des projets, d’animateurs et de techniciens de développement.
• L’adoption, par la Commission européenne en 1989, d’une politique de développement rural et du programme Leader I (en 1992) dont ont bénéficié en France, une quarantaine de zones rurales.
• D’une mobilisation et d’un renforcement des associations de développement de Pays et d’agents de développement. En 1982 se tient à Mâcon les premiers Etats généraux des Pays qui « marquent sans doute la naissance officielle du développement local » ( Houée, op cit, p 25). 620 associations locales y sont invitées et 600 personnes y participent. Une « Association Nationale pour le développement local et des Pays », est créée, structure légère d’impulsion, qui fédère 19 associations régionales. Un « développement local auto centrée ou endogène, ascendant et global » y est défini comme « pouvant offrir un modèle alternatif », permettant au plus grand nombre de vivre et de travailler au pays ». Le Pays y est défini « comme un territoire pertinent pour redécouvrir une identité collective et de solidarités efficaces et un « espace de développement et de démocratie ».

Des réponses marginales aux problèmes des quartiers en crise.

Les travaux préparatoires de la Commission du développement urbain du plan s’inspirèrent des orientations formulées par ces Etats généraux de Mâcon, pour définir des orientations au développement urbain. Son rapport offre « les synthèses les plus élaborées pour une politique du développement local » (Houée, op cit, p 205). Mais les effets de cette politique et des actions locales sont peu visibles au sein des interventions relevant de la politique de la ville conduites depuis les années 80 par les gouvernements successifs, dans le cadre de contrats entre l’Etat et les villes. Les évaluations sont assez critiques. Et ce, en dépit du fait que ces politiques préconisaient une implication des acteurs associatifs et une participation des habitants.

Toutefois les résultats du réseau des 140 Régies de quartiers sont probants. Ces associations locales multipartenaires, présidées par des maires, coopèrent avec les bailleurs de logements sociaux et assurent des services à la population, des taches d’entretien et rénovation des appartements et espaces verts, en recrutant dans des emplois d’intégration (insertion), des chômeurs ou des jeunes en situation d’exclusion.

4. Depuis le milieu des années 90 : des initiatives locales aux « projets de territoire » vers des stratégies de développement local.


Parce que des initiatives dispersées et isolées ne suffisent pas à créer un mouvement durable, les politiques de développement local tendent à adopter des démarches plus globales, plus stratégiques et plus intégrées. Elles consistent, dans le cadre de partenariats d’acteurs, à définir sur la base de diagnostics locaux partagés des ressources stratégiques, un « projet de territoire » précisant des objectifs et des perspectives d’action et à les traduire en programmes, opérations et projets. Ces territoires ne sont plus seulement des zones en retard de développement, en crise ou en reconversion, mais tout type de territoire, y compris des pôles de croissance, des technopoles, des milieux innovateurs, des districts industriels ou culturels des « régions qui gagnent » ou qui « apprennent », disposant d’une base productive et d’agrégations d’entreprises en synergie. La distinction rural-urbain s’estompe pour prendre en compte leurs interactions et dépendances.

Cette évolution résulte :
• D’une pression croissante de la globalisation et de ses effets: dans ce contexte les avantages comparatifs sont autant construits que donnés; la variété des produits oblige à réunir de nouvelles ressources (savoir, compétences, organisation), à lancer de nouveaux projets, à renforcer des relations de proximité et de confiance au sein de partenariats et d’apprentissages collectifs, à créer de nouveaux ressorts locaux du développement.
• De l’adoption de nouvelles lois d’aménagement et de développement durable des territoires qui préconisent, par le biais de la coopération intercommunale, la définition de zones fonctionnelles (Pays et Communautés d’agglomération ou urbaines), conçus comme des « territoires de projet » ;
• Des effets de la décentralisation des politiques de lutte contre les exclusions, qui ont incité les acteurs à s’impliquer dans des « plans locaux pour l’emploi » et des « plans locaux d’insertion et d’emploi » (PLIE).
• De la généralisation des contrats de développement entre les régions et leurs territoires et en particulier des contrats locaux et des « contrats de ville » conclus avec les Communautés d’agglomérations et les pays ;
• Des encouragements à « agir au niveau local pour l’emploi « (COM(2000)196 final dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi, ainsi que des programmes d’initiatives communautaires (PIC), tels que LEADER II et LEADER +, Urban I et II, Interreg, Adapt et Equal.
• De la prise en compte – officialisée par la loi Voynet - de la dimension environnementale et le cadre d’un développent durable qui préconise une prise en compte plus globale et plus intégrée des trois dimensions de ce développement et des procédures spécifiques (Agenda 21) ;
• D’une orientation donnée à une politique industrielle territorialisée, ciblée sur des appuis à des clusters d’entreprises: districts industriels (systèmes productifs locaux), puis pôles de compétitivité et grappes d’entreprises.
• De l’essor appuyé par des « chèques services » des nouveaux services, (environnement, culturels, aux personnes, liés au cadre de vie, etc.) non satisfaits par le marché et induits par le vieillissement de la population ou par l’urbanisation, comme levier à la création d’emplois.

Les démarches de développement local vont se déployer, dans ces différents « cadres spatiaux », parfois emboités ou superposés, avec les résultats très inégaux. En France ces cadres sont toujours impulsés par des lois et des politiques de l’Etat central.

Le cadre des « territoires de projet » : pays et agglomérations.

A la fin des années 90, des lois sur l’administration territoriale et sur l’aménagement du territoire et le développement durable proposent une nouvelle organisation des territoires. Elles ont créé de nouveau cadres juridiques ou unités administratives de coopération intercommunale : les communautés de communes, les pays –en milieu rural- et les communautés d’agglomération ou communautés urbaines ; elles se constituent à l’initiative de leurs membres, en fonction d’une « cohérence géographique, culturelle, économique et sociale correspondant à un territoire vécu par les habitants » et non de la population ou de la superficie. Bien que toutes de niveau infra départemental ces unités peuvent être différentes d’une région à l’autre et ces « espaces vécus » manquent souvent de cohérence et l’on espère qu’elles se construiront avec le temps. En 2008 la France comptait 370 Pays (45% de la population) et 185 agglomérations (44%). Pour financer des actions de développement, ces pays et agglomérations peuvent signer des contrats avec l’Etat ou la région. Ils doivent alors élaborer un projet (ou une Charte pour les pays) global de développement qui fixe des orientations à moyen terme (15 ans) et prévoit les mesures qui permettront de le mettre en œuvre. Ils ont aussi l’obligation de se doter d’un Conseil de Développement, instance de concertation, associée à l’élaboration et au suivi du « projet global », constituée de représentants de la société civile, afin d’impliquer tous les représentants de tous les acteurs.

Selon ce dispositif «ce sont les projets (ou les stratégies) qui font les territoires » et non l’inverse. On passe de logiques verticales et sectorielles à des logiques horizontales et globales et de l’aménagement du territoire (national) au développement des territoires (locaux). On aboutit ainsi à une nouvelle géographie du développement.

Le bilan que l’on peut faire 10 ans après de ce dispositif est mitigé :
• La gouvernance de ces territoires, notamment des agglomérations, a été renforcée ; mais les Pays sont des structures faibles et qui sont contestés en dépit du fort dynamisme de beaucoup d’entre eux.
• les Conseils de développement se sont mis en place lentement, notamment dans les agglomérations et leur apprentissage de la démocratie participative a été difficile ; ils ont contribué à mobiliser les représentants des acteurs locaux, mais assez peu la population.
• les pays et les agglomérations –ainsi que les autres niveaux - ont recrutés des techniciens qui ont permis d’accroitre leurs capacités d’expertise et d’ingénierie. Ils disposent de l’appui et des échanges impulsés par des organisations qui fédèrent les acteurs (Clubs Partenaires pour Agir) et les territoires (Association de Promotion et de Fédération des Pays), ainsi que par des Centres de ressources, tel que ETD.
• la dimension du développement durable a été fortement intégrée dans ces stratégies et dans les priorités, objectifs et programmes faisant l’objet de contrats.
• La composante stratégique et l’importance des contrats entre niveaux d’intervention (Europe et Etat ou régions, Etat et régions, régions et localités, etc.) sur des durées de programmation ont conduit à promouvoir une prospective stratégique de moyen terme et de long terme.

Le cadre de la politique de la ville.

D’autres démarches de développement local impliquant les acteurs locaux se sont diffusées dans le cadre d’autres lois.
En 2000 la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) a invité ces acteurs à élaborer des Schémas de cohérence territoriale (SCoT) de moyen et long terme qui sont des documents de planification spatiale intercommunale des agglomérations. Ils tendent à promouvoir des équilibres entre zones urbaines et rurales, à maitrise la croissance et l’étalement urbain, à créer de nouvelles fonctions urbaines communes et rechercher une mixité sociale dans l’habitat, à maitriser les déplacements et à respecter l’environnement. Près de 400 SCoT ont été élaborés dont plus d’une centaine ont été approuvés.

Les actions conduites par la Délégation Interministérielle à la ville « (DIV) sont ciblées sur des « quartiers en difficultés » (de l’ordre de 2200) et sur des Zones urbaines sensibles (751) souvent des grands ensembles d’habitat social. Ces politiques de réponse à la « crise des banlieues » ont – outre les mesures importantes de renouvellement et rénovation de l’habitat et des équipements collectifs– donné une priorité aux actions visant à diversifier et à promouvoir des activités économiques génératrices d’emploi et d‘inclusion sociale à partir des potentialités locales. Des outils d’intervention tels que les zones franches ou les zones de redynamisation ainsi qu’un fonds de revitalisation ont été définis. Des contrats de cohésion sociale entre l’Etat et les collectivités locales doivent sceller des réponses locales intégrées. Si les acteurs majeurs sont des Agences nationales publiques, la mise en œuvre des projets locaux s’appuie sur 19 Centres Régionaux de ressources qui forment et accompagnent les acteurs –notamment les élus locaux et les associations - ainsi que les populations.
Ces politiques volontaristes ont des effets peu visibles sur les revenus et sur l’emploi, dans un contexte global défavorable du fait de l’aggravation des crises économique, de l’emploi et sociale. Elles rencontrent des difficultés à inscrire ces « quartiers » -dont certains sont très dégradés et enclavés- dans le cadre du développement des agglomérations et à éviter une approche trop endogène ou autocentrée.

Le cadre des clusters ou pôles industriels.

Pour exploiter les avantages concurrentiels de territoires dynamiques caractérisés par des agglomérations d’entreprises, la DATAR a préconisé successivement deux dispositifs d’appui dont les actions sont mises en œuvre au niveau local par des coalitions d’acteurs.
• En 1997, un dispositif d’appui à des systèmes productifs locaux (SPL) inspirés des districts industriels italiens. Un SPL est défini comme « une organisation productive particulière localisée sur un territoire correspondant généralement à un bassin d'emploi ». Cette organisation fonctionne comme un réseau d'interdépendances constitué d'unités productives ayant des activités similaires ou complémentaires qui se divisent le travail (entreprises de production ou de services, centres de recherche, organismes de formation, centres de transfert et de veille technologique, etc.). Une centaine de SPL spécialisés, aux profils variables, ont été identifiés. Suite à trois appels, des projets ont été sélectionnés et cofinancés en vue de relancer ou de renforcer ces SPL, à promouvoir des filiales, communes entre PME, ainsi que des services communs aux entreprises ou des partenariats stables. Les acteurs clé sont les entreprises ; ces projets dépendent de leur participation; ils sont mis en œuvre par des structures d’animation composées d’acteurs locaux (agences de développement, collectivités locales, chambres de commerce, organismes de formation, centres techniques, etc.). Les évaluations confirment des effets positifs sur l’emploi la production, l’innovation et le ventes.
• A partir de 2003 ces appuis se sont portés sur des pôles de compétitivité, définis comme « le regroupement sur un même territoire d'entreprises, d'établissements d'enseignement supérieur et d'organismes de R&D publics ou privés qui ont vocation à travailler en synergie pour mettre en œuvre des projets de développement économique pour l'innovation». Ils bénéficient de subventions publiques et d'un régime fiscal particulier ; ils doivent rendre l'économie plus compétitive et développer certaines zones en difficulté. De 2005 à 2012 71 pôles ont été labélisés sur la base d’un partenariat solide, d’une stratégie de développement, d’une visibilité internationale et de liens étroits entre l’industrie et la recherche. Ces pôles ont été aidés à développer des projets de R&D, de transferts de technologie, des plates-formes d’innovation, ainsi que des infrastructures, des actions de formation et autre services avancés aux entreprises. Les évaluations réalisées montrent que sur 71, 39 de ces pôles ont atteint tous leurs objectifs, 19 certains d’entre eux et 13 sont à reconfigurer. La phase en cours vise à renforcer l’animation et le pilotage stratégique de ces clusters.

Le cadre de politiques d’emploi et d’inclusion sociales territorialisées.

A partir du milieu des années 90, les approches en termes d’initiatives locales et de Comités de Bassin d’Emploi tendent à disparaître. Les démarches locales dans ces domaines sont renforcées par :
• La déconcentration et la territorialisation des politiques d’emploi et la mise en place au niveau des bassins d’emploi et dans le cadre d’un Plan national de cohésion sociale, de Maisons de l’Emploi, gérées par les collectivités locales; elles regroupent tous les services publics locaux de l’emploi et de la formation, ainsi que des services d’information, de guidance et d’aide à la création de petites entreprises; elles gèrent des Plans Locaux pluriannuels d’insertion et d’Emploi (PLIE).
• Ces PLIE associent, à l’échelle d’une ou plusieurs communes urbaines, l’ensemble des acteurs institutionnels et des partenaires socio-économiques concernés. Présidée par un élu local, le PLIE propose un accompagnement individualisé et renforcé des divers publics assuré par des référents de parcours individualisés et se poursuit durant les six premiers mois d’accès à l’emploi durable. L’intégration se fait dans des entreprises ou dans quelques 1200 structures intermédiaires d’insertion (entreprises ou chantiers d’insertion, associations intermédiaires) qui accueillent quelque 40 000 personnes en situation d’exclusion sociale. PLIE et structures d’insertion sont financées dans le cadre du PO du FSE.
• Une forte impulsion donnée aux appuis à l’entrepreneuriat et à la création d’entreprises, par l’adoption de nouveau statuts juridiques (tel que celui des auto-entrepreneurs), y compris de nature sociale (Sociétés Coopératives d’Intérêt Collectif ou SCIC), qui a encouragé la création d’un mouvement des entreprises sociales (MOUVES).

Les effets des crises récentes et en cours.

Ces crises affectent les territoires, aggravent les disparités entre eux et « fracturent le pays ».
Les effets de la crise des subprimes (2008-2009) a affecté des bassins industriels, tandis que la majorité des autres bassins d’emploi étaient protégés par les divers « amortisseurs sociaux ». Les effets de la crise de la dette souveraine depuis l’été 2011 sont visibles et seront plus sévères et brutaux. A partir d’une analyse des sources de revenus des ménages des 272 bassins d’emploi, 4 types de territoires ont été identifiés :
• deux types de territoires productifs et marchands dont l’un reste dynamique (grandes villes) et l’autre correspond aux bassins industriels de plus en plus déprimés ;
• deux types de territoires non productifs et non marchands: l’un toujours dynamique (sud et ouest) et un autre en difficultés croissantes (Nord et Est).
Seront affectés outre les bassins industriels, ceux qui dépendent fortement de revenus issus des finances publiques et des transferts sociaux (Davezies L. 2012).

En conclusion, les évolutions de ces politiques de développement local se caractérisent par :
• Bien que le développement local endogène soit négligé, (Jouen M ; 2008) les démarches de développement local sont reconnues comme des réponses adaptées aux impacts très différenciés sur les territoires des crises financières et de la dette
• Une institutionnalisation croissante des procédures et des cadres contractuels au profit de démarches ascendantes qui ont tendances à se substituer à des approches longtemps descendantes;
• Des engagements croissants des acteurs locaux, publics - qui sont dominants-, et aussi privés mais qui restent des partenaires mineurs. Le développent local bien que dépendant des dynamiques d’entreprises privées est « un quasi monopole public »
• Un perfectionnement des outils d’ingénierie et d’animation, mais des lacunes en matière d’évaluation, de capitalisation des pratiques, de benchmarking et de coopération et échanges d’expériences ;
• Un manque de stabilité dans les politiques des gouvernements successifs qui créent des discontinuités dans les procédures, souvent remises en cause.
• La place déterminante des cadres institutionnels (décentralisation) et des financements régionaux et européens.
• Une inflation des coûts publics imputable à la multiplication des niveaux d’intervention et au fait que, en matière de développement économique notamment, chaque niveau (villes intercommunalités, département, région) intervient de façon redondante et peu coordonnées et en l’absence de guichet unique; une situation qui risque d’être remise en cause par la réduction drastiques des dépenses publiques imposée par l’endettement public.

5. Des débats sur le développement local.

Le développement territorial a toujours fait l’objet de débats qui ont vu s’affronter des logiques d’actions parfois complémentaires, mais souvent opposées, qui ont inspiré des orientations de politiques changeantes. Ainsi au cours des années 80 on a opposé des politiques d’attraction et d’accueil des investissements externes et des entreprises d’une part et de l’autre des actions de développement endogène; valorisant des actifs et des ressources génériques et spécifiques.
Les débats en cours portent sur les questions suivantes.

Economie productives et économie résidentielle.

Des travaux de recherche sur les milieux innovateurs, les « régions qui gagnent » les effets d’agglomération et les avantages compétitifs des régions (Porter) ont inspiré des politiques visant à renforcer les zones les plus productives et les plus compétitives. D’autres études portant sur les 322 zones d’emploi, ont conduit à découpler la croissance de la création de richesse (mesurées par le PIB/hab), du développement et de l’amélioration des conditions de vie (mesurés par le revenu disponible brut par habitant). Ces analyses ont mis en évidence, - en reformulant la théorie de la base économique-, des économies locales qui ont une base productive faible et dont l’économie a un de caractère « résidentiel » dont les revenus sont d’origine externe et qui sont générés dans des zones dynamiques très urbanisées. Elles conduisent à identifier, - outre la base productive marchande-, trois autres bases des économies locales selon l’importance de ces diverses sources externes de revenus : une base résidentielle et touristique alimentés par les revenus des retraites et du tourisme ; une base publique alimentée par les revenus des agents des administrations publiques et une base sociale quand les transferts sociaux sont une source notable de revenus. Ces deux modèles de développement territorial ont eu tendance à être opposés par certains, tandis que d’autres en soulignent la complémentarité. (Davezies L. 2008)

L’étalement urbain, la "rurbanisation", l'afflux de populations dans les zones littorales et ensoleillées, résultent de motivations pour la mobilité, autres que liées à l’emploi et en liens avec l'extension d’une société de services et de loisirs et avec le vieillissement démographique. Ces évolutions et tendances justifient des politiques publiques locales ou régionales pas seulement orientées vers l'attraction des entreprises et le renforcement des bases productives locales, mais vers l'amélioration des aménités locales, de l’attractivité du territoire pour de nouveaux résidents permanents ou temporaires, des conditions de vie (logement, environnement, qualité de vie) et de l’offre de services, en vue d’accueillir des nouveaux résidents dotés de ces revenus externes. « Elles ouvrent la porte à des interventions diversifiées, focalisées sur la valorisation du potentiel endogène local, susceptibles de ralentir les flux de transports et d'atténuer les pressions foncières ou environnementales nées des forces d'agglomération. » (Jouen M. 2008).

Vers une économie circulaire (ou écologie industrielle).

L’économie circulaire, qui s’inspire des principes de soutenabilité, est préconisée comme une alternative à l’économie linéaire qui épuise d’un côté des ressources, et accumule de l’autre des déchets. Elle cherche à rapprocher nos écosystèmes industriels du fonctionnement quasi cyclique des écosystèmes naturels et à mettre en place des circuits courts. LINK(external link) (cache) Cette approche est sans doute à relier au modèle d’initiatives de la transition écologique, dont de nombreuse communautés se font l’écho dans tous les pays de l’UE.
(voir LINK(external link) (cache))

Vers une Egalité des territoires ?

Le gouvernement actuel a lancé une politique d’égalité des territoires en vue de « renouveler la politique d’aménagement du territoire, pour réparer les territoires meurtris ». Une attention particulière sera portée aux zones rurales, aux zones périurbaines, aux villes petites et moyennes, ainsi qu’aux quartiers intégrés dans la politique de la ville ». Cette politique - en discussion - « porte l’ambition d’un développement équilibré et durable des territoires et d’une politique plus juste, rassembleuse et efficace, garante de la cohésion nationale ». LINK(external link) (cache)

Références.

Houée Paul, Les politiques de développement rural, Ed. INRA Economica, Paris 1989.

Promotion de l’Emploi et Initiatives Locales, Revue Française des Affaires Sociales, Juillet-Septembre, 1984

Jouen Marjorie, Pourquoi le développement local endogène reste-t-il le parent pauvre des stratégies de développement ? Grand Prix de la réflexion pertinente et impertinente, 2008.

Davezies Laurent, La crise qui vient – La fracture territoriale-, Editions du Seuil, 2012

Davezies Laurent, La république et ses territoires. La circulation invisible des richesses, Editions du Seuil, 2008


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